加入WTO对行政与司法的影响

胡雄善

（2002年3月26日）

(本文是为市委、市政府学习中心组作法制讲座的讲稿)

    我国是去年12月11日加入WTO的。根据WTO规则，对我国立法、行政、司法制度总的要求是：第一，法的透明度；第二，统一、公正、合理的法律实施；第三，独立的、客观的、公正的司法审查。这三项普遍性要求在实质上构成了现代法治的价值核心，体现了现代法治的根本方向和发展趋势。加入WTO不仅深刻影响我国经济领域的变革，而且，对我国法治进程的影响也是极其深远的、多方面的。这里，仅就加入WTO对行政和司法的影响及其应对策略，作一些初步探讨。

加入WTO对行政的影响

      加入WTO对司法的影响

    加入WTO意味着进一步的市场开放和贸易自由，也意味着全方位的接触和不可避免的碰撞，其中必然涉及诸多法律和司法问题。在司法方面，人民法院既负有依照我国法律、按照世贸组织的规则履行对外承诺的义务，也享有在世贸组织规则许可的范围内积极维护我国经济安全和国家利益的权力。加入WTO对我国司法工作将产生极为深刻的影响，从某种意义上说，这种影响比十九世纪中国的“门户开放”，对旧中国的司法审判的影响还更为深刻。对照世贸组织规则及我国的入世承诺，当前司法工作仍存在一些不容忽视的问题：

    一、妨碍司法独立的问题将进一步凸显出来。

    第一、地方权力对国家司法权的控制与干涉。

    地方权力干涉司法权的弊端主要表现为：一是在涉及地方利益的案件中，特别是重大经济案件，地方领导为了本地利益，往往利用手中的权力对案件施加影响，进行干预。而现行体制下，司法机关由于人事、财政受控于地方，常常不得不违背法律的正义而屈从于这种干预，使得司法不能独立，地方保护主义盛行。二是党委成员批示、协调案件，只是看看案卷、甚至听听汇报就进行讨论，作出决定，对案件事实的认定难以做到全面、准确，很难保证适用法律的正确性。这样极易导致不正之风和司法腐败。因为这些具体做法操作起来没有严格的法律程序，很容易使某些人借此干预司法，谋取私利。为了从体制上抑制地方权力对国家司法权的干涉，需要加强中央对司法权的统一领导，防止司法权地方化，改变目前司法权实际上从属于地方的问题。在现行制度上，我们的司法管辖范围与行政管辖范围完全重合，导致法院对地方的严重依赖。本来是国家设在地方的法院变成了从属于和听命于地方的法院。于是地方保护主义遂难以避免，甚至由于法官“各为其主”，不得不站在地方利益的立场裁判案件，破坏了人们对法制统一的信赖，成为妨害市场经济发展的障碍。司法审判中的地方保护主义，已经演变成一个不断蔓延的病毒。在我国不同地方的法院争夺同一经济案件管辖权的现象屡见不鲜，无论原告还是被告，只要把官司打到“自家地盘”上，心里的石头就算落了地，等着法院“胳膊往里拐”。法院是保护公民（包括WTO成员国的公民、法人和其他组织）权利的最后屏障，而枉法的裁判、不公的裁判，不仅扭曲了是非，而且会造成民众对法律权威的怀疑和蔑视，这本身就是对社会主义法制的摧残。培根（被马克思称为“英国唯物主义哲学家和整个现代实验科学的真正始祖”，第一个提出：“知识就是力量”的人）曾经说过：“一次不公的判决比多次不公的举动为祸尤烈，因为这些不公的举动不过弄脏了水流，而不公的判决则把水源败坏了。”现在入世了，地方保护主义的固疾如再不铲除，将对我国的司法形象带来致命的摧毁，甚至引发国家间的贸易争端。

    第二、审判委员会讨论决定案件的弊端日渐显露。

    随着我国加入WTO和审判方式改革的深化，现行的审判委员会讨论决定案件的制度已难以适应公开、高效的审判机制的内在要求，不仅有碍诉讼程序公正，而且也影响案件质量和办案效率。其弊端主要表现在两个方面：一是一些法院由于对重大、疑难案件没有严格界定，使得许多一般案件都要提交审判委员会讨论决定，不少审判人员办结的案件怕不保险，总想让审判委员会把把“关”。这样，既加大了审判委员会的工作量，使得一部分案件因为排队等待讨论决定而超审限，造成案件的积压，不利于提高办案效率，也不利于合议庭和独任审判员职能的发挥及审判人员业务水平的提高。二是审判委员会讨论决定案件的程序没有严格规定，讨论决定案件不严格，而且也难以确保案件质量。在一些基层法院，召开审判委员会时，委员们还不知道研究哪些案件，只是听听承办人的案情汇报，然后就进行讨论，进而定案，这样就很难保证案件质量。有时一个会议讨论决定十几个甚至数十个案件，没有足够的时间和精力去研究案情和认真思考法律适用问题，这就更难保证审议案件的质量。审判委员会曾在历史上发挥过重要作用，但其弊病也越来越明显地暴露出来。在今天看来，审判委员会审判案件的职能值得推敲，当事人无法参加审判委员会陈述自己的意见，按公正程序的要求，审判委员会决定案件违反了司法公开原则，破坏了回避制度，使法官权力虚化，使公开、回避等重要司法制度事实上很难实现，使集体负责变成了无人负责。有这么一个例子，一次某地法院请来外国记者，搞了一个观摩审判，休庭后不到十分钟，审判长就拿出一份很长的判决书念起来。外国记者很奇怪，说十分钟别说写、就连打印一份判决书都来不及，于是人家就知道我们的判决书是事先准备好的。事实确实是这样，经审判委员会研究的案件，先定后审的情况相当严重，很多实质性审理活动都是在开庭之前完成的，庭审作用被大大弱化了。

    第三、司法行政化、官僚化的趋势影响独立审判。

    确立司法审判权的专属性和独立性，是现代法治的基石和法院组织制度的基础。审判独立要求上下级法院在审理案件时做到彼此独立。上级法院应依法通过法定程序对下级法院实施监督，如果违法进行指示、干预，或者下级法院对未审结的案件向上级法院请示或事先交换意见，都应视为违反诉讼程序。司法的运作与行政机关不同，法院不实行“院长负责制”，审判庭也不实行“庭长负责制”，法官只对法律负责，只服从法律，而不是象政府官员那样下级服从上级。但是，现行法院管理模式的致命弱点就是司法的行政化气息太重，几乎等同于行政机关，严重影响司法权的独立性，主要表现在：1、法官等级制度行政级别化；2、法院内部机构设置科层化；3、不同审级法官关系隶属化。法官独立的一个要素是不同审级法院的法官各自独立行使审判权，不存在上下级隶属关系。审级的设置是为了增加一道审核程序，使法官的裁判更加审慎，以减少错误。就二审终审制而言，一、二审两级法院在整个程序中各自担当的角色是不同的，请求上级法院改变下级法院的裁判是当事人的权利，而实现这一权利的前提是两级法院之间相互独立，各自作出裁判的过程应当相互分离。但是，审判实践中下级法院向上级法院请示汇报案件，上级法院对下级法院的案件进行指示等干预审判活动的做法还相当盛行。在实际操作中，我们有些基层法院在对案件事实判断和法律适用吃不准时，往往向上级法院汇报，于是上级法院在研究之后就会发出一个内部函，告诉下级法院处理办法，下级法院再依此来判决一审案件。这种做法既严重违反了诉讼程序，又严重侵害了当事人的上诉权。为什么呢？当下级法院按照上级法院的指示对案件进行判决时，当事人并不知道，他理所当然地认为这是一审法院的判决。如果他对判决不服并提起上诉的话，其结果是可想而知的—只能是驳回上诉，维持原判，因为一审判决的结果就代表了二审法院的意见。说得难听一点，这简直是在愚弄当事人，因为提起上诉也要交纳诉讼费，等于他白费精力白花钱。在国外，尽管也有院长，也有首席法官，但是在审判案件方面所有法官之间在权力上是平等的。日本有一位法院院长，给下级法院的一位法官（他的学生）就某个正在审理的案件谈了自己的看法。这件事披露后，在日本司法界引起了轩然大波，人们认为这位院长的行为严重违反了司法道德，要弹劾他。而在我国，人们可能会认为这是很平常的事，不值得大惊小怪。可见，下级法院先请示上级法院后再作出裁判，意味着法官不能依法独立行使审判权，在实质上等于取消了二审程序，取消了上下级法院之间必要的分权和法官独立审判所应承担的责任。

    二、行政诉讼解决行政纠纷的功能显得苍白无力。

    加入WTO除了影响民事审判、刑事审判之外，还将深刻影响行政审判工作。因为从总体上讲，WTO规则属于国际行政法的范畴，成员方的义务是保证其法律、法规与行政程序符合WTO规则，而这些义务绝大部分是通过政府的行政行为来实现的。从WTO规则的保障机制来看，凡涉及政府行政行为的，几乎都有司法审查条款，不仅具体行政行为，甚至抽象行政行为也可能纳入司法审查范围，准行政行为也将成为司法审查的对象。因此，完善我国的司法审查制度，使审判程序、审判方式适应WTO规则的要求，改变行政审判有案不收，收而不审，审而不判，久拖不决，强迫撤诉等问题已是当务之急。目前，我国行政诉讼解决行政纠纷的功能离WTO规则的要求还差距甚远。一是解决行政纠纷的数量太少。二是行政诉讼解决行政纠纷的能力令人置疑。据调查，有13.7％的人从未听说过行政诉讼，21.7％的人没在周围环境里听说过百姓告政府的事，41％的人从未听说过老百姓告政府还能胜诉的，还有相当数量的党政干部、法官甚至律师认为行政审判只是一种形式，其实解决不了什么问题。三是高比例的撤诉率影响行政诉讼功能的发挥。据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》的统计，行政诉讼案件的撤诉结案率呈逐年上升趋势，已成为行政案件结案的主要方式。据对某市365件撤诉案件的分析来看，原告认识到具体行政行为合法而主动申请撤诉的占0.8%；被告改变具体行政行为，原告同意并申请撤诉的占17.8%；被告不理解不支持，动员原告撤诉的占53.2%；法院出于同情原告，迫于被告的压力及追求审判的社会效果，动员撤诉的占26.8%。其实，法院即使做出公正判决，也会因干扰因素太多而难以执行。四是调整个体与政府关系上的失衡，目前的行政诉讼制度难以调整政府与相对人之间的合理关系。行政相对人不敢告、不愿告，“告了也没用”，“民不与官斗”的观念反而流行起来。虽然近年来我国相应出台了《国家赔偿法》、《行政处罚法》，加强了对行政相对人合法权益的保障和对行政机关、行政执法权的约束，但就其内容而言，原则性的规定较多，与其相配套的具体立法或实施细则尚未出台，相对人在自身合法权益受到行政机关侵犯提起诉讼后，即使胜诉了，行政机关仍可以拒不履行判决，法院却无可奈何，现行法律也不能为其提供实际的保障和救济。这样，必然导致在行政诉讼法颁行之初，经过艰苦的宣传和鼓动所带来的、本来就不很高的对行政诉讼的期望值又不断地降低，许多人宁可自食行政违法给其带来的不利后果，也不愿诉诸法院寻求司法解决。司法公正、司法最终解决纠纷是社会安定的基础。它可以维护民众对国家机关及公共权力信任，即使公民的权利受到行政机关及其工作人员的侵犯，也可以通过行政诉讼，使其遭受侵害的权益得到充分补偿，公民和政府之间的良好关系，也可以通过公正的司法而得以维系。我们尤其应当注意，当无辜的受害者、权利被侵害的当事人不能通过司法程序讨回正义和公道的时候，就很可能导致对法律的蔑视和对社会公平正义的失望甚至绝望，并可能采用合法途径以外的乃至非法的方式自行解决纠纷，从而危害社会秩序和稳定。所以，在我们这样一个刚刚入世、并处在新旧体制转换时期，当各种利益发生冲突和摩擦的时候，当各种因素引发政府同民众之间行政纠纷的时候，通过司法救济渠道，保持社会安定，就显得尤其重要。

    三、重实体轻程序导致司法不公问题仍然存在。

    根据WTO规则的要求，对案件的裁判不仅要形式公正，而且要实质公正，不但注意裁判的合法性，而且注重裁判的正当性；在程序上不仅注重法定程序，而且要注意正当程序，使诉讼程序本身符合公正程序的标准。说到程序问题，我们不妨介绍一下著名的“米兰达规则”，这是1966年美国最高法院为规范警察的侦查行为，保护犯罪嫌疑人在诉讼中的合法权益而确立的，其内容是：“在我们向你询问任何问题前，你必须了解你的权利：1、你有权保持沉默；2、你所讲的一切都可在法庭上用作对你不利的证据；3、在我们向你询问前，你有获得律师帮助的权利，询问时有权要求律师在场；4、如果你无钱委托律师，如果你希望的话，将在询问前为你指定一名律师；5、如果你现在决定在没有律师的情况下回答问题，你可以随时要求停止询问，直至你和律师交谈。上述权力你懂了吗？在了解这些权利后，现在你愿意回答我的问题吗？”在美国,如果警察没有向犯罪嫌疑人告知“米兰达规则”，则犯罪嫌疑人有可能因此获得自由。美国联邦最高法院首席大法官威廉姆指出：“米兰达规则”已作为我们国家文化的一部分而深深铭记在警察的日常工作中。他们对程序的重视程度由此可见一斑。再来看看我们的做法：一个小偷因受到怀疑被“请”进了派出所，经三番五次讯问，小偷坚决不交待，经过民警的“提示”或慑于民警的“威严”，小偷终于交代了犯罪“事实”，按照小偷的供述，警察找失主核实，失窃时间、地点、财产等情况与小偷所言一一吻合，于是经过司法程序，“事实清楚，证据确实充分”，小偷最终受到了“应有”的惩处。类似破案、定案的形式，在我们几十年的司法实践中并不鲜见，即使破案方法不那么“文明”，老百姓也表示宽容，再说对这些人还用得着 “文明”吗？长期以来，我们的办案工作就是一直处于这种宽容的思维定势和舆论氛围中，只要最后的结果没错，即使程序上有些瑕疵甚至不够公正，也无关紧要。然而，程序上的不公正，真的能催生出实体公正吗？这里举一个刊登在《检察日报》上的案例：说的是有一个人下班回到家中，突然发现妻子浑身是血惨死在床上，他本能的反映就是抱起妻子，失声痛哭，由于这一举动，衣服沾上了妻子的血迹。在事后的调查中，侦查机关却把注意力集中在被害人丈夫身上的血迹上，并了解到这对夫妻素有积怨，长期不和，由此判断被害人丈夫有重大作案嫌疑，而对作案现场采集到的一只身份不明的鞋印，竟然未作深入调查，凭借侦查人员所谓经验，最后这个犯罪嫌疑人终于承认了犯罪事实，以故意杀人罪被判处死缓。他的老父亲到狱中探监，父子俩抱头痛哭，儿子说：“我怎么会干出这种伤天害理的事呢？妻子的身上还怀着我的骨肉啊！”老父亲倾家荡产，上访告状，然而，没有人为他申冤。但是老天有眼，在服刑14年之后，真正的杀人犯在实施其它犯罪时被抓获，原来就是他的邻居。这起惊天冤案终于大白天下。去年7月12日，这个险些被杀头的人，总算宣告无罪，当庭释放。这起冤案告诉我们传统的思维定势、办案模式已经面临严峻挑战。这里我们不去评价当初定案的证据是否违法取得，也不去讨论所有的证据有没有形成完整的证明体系，只从最后的结果来看，至少他本人书写的亲笔供词的真实性，已经打上了一个大大的问号——谁愿违心承认自己根本没干过的犯罪勾当？程序公正，有可能放纵罪犯，但可以有效地避免错案，决不会枉及无辜；程序不公正，虽然可能在某种情况下不让罪犯漏网，但有致命的风险，极易冤枉无辜，一旦搞错了，判了死刑，事后即使发现错了，也无法弥补，那冤者将无法重获生命。两种方法无一称得上是万全之策，但是利害轻重却可以权衡。“两利相权取其重”，“两害相权取其轻”，公平的法律只能选择效率较低但较为安全的方法，即尊重人权的方法，也就是注重程序正义的法治方法。对于犯罪嫌疑人而言，弱小的他与强大的国家执法机构在诉讼中相对立，显然力量悬殊，于是，公平的法律必须给那弱小的一方以特殊的保障，毕竟在侦查过程中，执法人员的认识有可能出现偏差，为防止这种偏差在嫌疑人身上酿成不可救治的灾难，法律必须设置一些程序，以保护一个公民的尊严与权利。现代法治精神认为，枉及无辜的危害远远大于暂时的放纵罪犯，所以对程序公正的追求理应放在首位。现代法制文明特别强调程序上的合法性、正当性，正在建设社会主义法治国家的中国自然也不能例外，在已经加入WTO的今天，这种程序上的公正和正当就显得尤其重要了。

    四、法律规范存在的冲突和缺陷亟待完善。

    这方面存在的问题也不少，我们选择证据制度问题作一些探讨。目前，我国的三大诉讼证据制度都不完善。虽然最高人民法院于去年12月6日公布了《关于民事诉讼证据的若干规定》（自2002年4月1日起施行），但在刑事、行政审判方面，证据制度仍然非常原则。比如，我国刑事诉讼法第四十七条规定：“证人证言必须在法庭上经过公诉人、被害人和被告人、辩护人双方询问、质证，听取各方证人的证言并且经过查实以后，才能作为定案的依据。”这是一条强制性规定，但是刑事诉讼法第一百五十七条又规定：“对未到庭的证人的证言笔录、鉴定人的鉴定结论、勘验笔录和其他作为证据的文书，应当当庭宣读。”该条实际上允许证人可以不出庭作证，这与第四十七条规定相互冲突，造成了司法实践中证人普遍不愿出庭作证，公诉人也仅仅将证人证言和其他作为证据的文书宣读一下了事，此外，刑事诉讼法对证人人身安全、经济补偿等保障证人出庭作证的重要制度也没有作出明确规定。证人出庭作证是现代庭审制度的基本要求，是保证司法公正的基本措施。然而，由于各种原因，我国刑事审判中证人不出庭却成为常例，并由此形成作证制度的三大怪现象：

    其一，证人向警察和检察官作证，却不向法庭作证。目前刑事审判中证人出庭率很低，大多数甚至绝大多数证人不到庭作证，即使法院发出通知也可以拒不到庭，这种无视法院权威的状况可以说是十分惊人。

    其二，证人不出庭，书面证言在庭审中通行无忌,口供成了“证据之王”。现代各国审判制度的通例是，在法庭审判中必须实行直接言词原则，排除任何不经过法庭质证的“传闻证据”。然而，在我国刑事诉讼中，不仅一般案件甚至特别重大的案件（如死刑案件）也可以凭书面证言定案。书面证词的可靠性至少受到以下因素的影响：1、排除了法官直接审查原始证人、检验证人作证真伪的可能；2、书面证词和证言笔录有可能是采用诱导、施压甚至刑讯逼供等手段获得；3、不排除书面证词中的某些情节被记录人进行取舍的可能；4、对笔录的签字认可也可能因为证人采取信任取证人的态度，草率阅读甚至不阅读也签字等等。

    其三，警察不作证。尤其是他们不会应辩护方的要求到庭作证，出具书面证言常常也不是警察的证词，而是以某某刑警队、某某派出所的名义出具的证明材料，有单位印章而无证人落款。警察向法庭作证，是诉讼制度中天经地义的事情。在有些情况下，他们的证人作用是不可替代的。例如，关于目击犯罪的情况、关于被告人投案的情况等等。在审判中实行直接言词原则，使证据都经过法庭质证，这是审判公正的基本要求。现代司法制度建立的一个基点是“怀疑论”，它不相信官员认知上的全知全能，由于任何人都可能故意或者过失地犯错误，因此证据必须直接审查，而不能对侦查阶段行政性操作的结果照单全收，轻率采信。

应对入世的几点建议