2004 政府法治十大热点

编者按：没有人否认，2004年依法行政的脚步依然铿锵有力，依然健步如飞。没有人否认，在推动依法治国、依法行政的进程中，2004年书写了浓墨重 彩的一笔：《全面推进依法行政实施纲要》出台、《行政许可法》实施、各级政府各部门全面清理行政审批项目……和往年一样，《政府法治》版继续梳理政府法治十大热点，记录2004政府法治进程，为依法行政摇旗呐喊。我们相信，2005年，依法行政将会在更深层面更广程度上得以推进，将会续写更加绚丽的华章。

1 官员引咎辞职体现执政新理念

2004年4月，中共中央开始实施《党政领导干部辞职暂行规定》，对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”作了严格规范。

该规定明确指出：“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。”规定还详细列举了九种应引咎辞职的情形。

引咎辞职制度的建立是中国政治文明建设的进步，体现了党中央和国务院“取信于民，为人民服务”的执政理念和从严治党治政的决心。它将对国家人事制度改革产生积极的推动作用，并将促进国家机关工作人员任职理念的转变。

引咎辞职制度是民主政治发展到一定程度的产物。原中国石油天然气集团公司总经理马富才、原北京市原密云县县长张文、原吉林市市长刚占标因对特大安全事故负有重大责任而分别引咎辞职，这是国家权力运行中的宪政理念的体现。

实行引咎辞职，是依法治官的必需。依法治官是依法治国的题中之义，长期以来，借口不尽完善的人事制度、干部制度等规定，以“集体领导”为理由，对于重大失误，很少追究个人责任。将引咎辞职纳入法律体系，就易让那些漠视人民利益的官员下台，让他们明白责任和权力是对等的，并不是一句口号。

2 银川出租车风波留下几多教训

宁夏回族自治区银川市的出租车司机从2004年7月29日起连续集体停运4天，给银川市民和外地旅游者的出行带来极大的不便。此事件源于2004年7月28日银川市政府出台的两个规定：《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》。这些规定的主要内容是：城市客运出租汽车经营权实行有偿使用，使用年限为5年。银川从事出租车行业人员多为下岗人员，从业人数呈上升趋势。一个出租车牌的民间交易已被炒到12.5万元，再加上购车支出8万元，要使一辆出租车在路上跑起来需要20万左右。有些人买的还是二手车，5年内肯定连本钱都挣不回来。因国家对出租车经营使用权没有统一的规定，各地对使用年限规定不一，如深圳是50年，广州是30年，重庆是25年。而银川作为不发达地区，5年显然是短了些。8月2日银川市政府决定：对这两个规定停止执行。市长刘学军发表电视讲话对市民道歉。

国务院规定，涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议，而银川市却从未向社会公示，也没有召开听证会。依据行政许可法的要求，实施行政规章，必须有30天的准备期，而银川市从公布到实施只有四五天的时间。依法行政，其中就包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民等，银川市的做法恰恰与这些要求相悖。

3 征地补偿突破30倍上限

国务院于2004年12月份发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，明确提出，土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，仍不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。2004年11月12日，国土资源部公布了新的“征地补偿标准”，如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平，当地政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。这些新规定的目的就是想方设法使被征地农民原有生活水平不降低。过去，各地在制订征地标准时，往往按地块来测算年产值，并由此确定年产值倍数，从而造成同地不同价等问题，损害了一些被征地农民的利益。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。

4 依法行政实施纲要提出十年建成法治政府

国务院《全面推进依法行政实施纲要》于2004年4月20日对外公布。《纲要》是关于依法行政规律性认识的概括和总结，它的发布对进一步完善社会主义市场经济体制，保障人民当家作主的权利，尊重和保障人权，加强政府自身建设，确保政府全面履行职能，提高执政能力，建设社会主义政治文明，都将产生重大影响并发挥积极作用。《纲要》的重点内容有：确立了建设法治政府的目标；依法行政不仅要合法还要合理；杜绝“以罚没养执法”现象；公众对政府信息拥有充分的知情权；行政决策失误要受到责任追究；立法成本要核算；执法重心要下移；行政行为要接受监督；领导干部任职前要进行法律知识考试；依法行政情况要形成报告制。该《纲要》是贯彻执行宪法、推进依法行政、建设法治政府的重大举措。它不仅确立了我国用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标，也对政府的依法行政提出了更高的要求，即权责的统一，“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。《纲要》对行政决策失误要受到责任追究的规定更是一大亮点。行政决策的错误可能比贪污更可怕，比如兴建一个并不急需的工程；对某一事业投资过多或过少；津贴一个不需要的行业；保护一个不需要再保护的工业等，这些问题所造成的损失，显然比小贪污犯所造成的损失大得多，但实际上它所浪费的国家几千万甚至几个亿元的宝贵经费，却难以像贪污犯那样受到法律的严惩。《纲要》明确提出了按照“谁决策、谁负责”的原则，要建立健全决策责任追究制。

5 各地各部门响应行政许可法实施

2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》开始实施。为迎接这部法律的实施，全国共清理行政许可项目18623项，清理行政许可依据16157件，清理行政许可实施主体2553个。全国接受《行政许可法》培训的人数为215万余人，有关地方已经出台行政许可法配套制度38件。

2004年7月21日北京市第一中级人民法院一审判决了南京知识律师事务所诉国家工商总局商标局，商标局败诉。这是我国第一个依据行政许可法判决的案件，被称为“行政许可第一案”。

国家环保总局于8月7日审议通过了《环境保护行政许可听证暂行办法》，规定了对两类建设项目和十类专项规划将实行听证。

国家税务总局下发了《关于实施税务行政许可若干问题的通知》，对税务行政许可的申请取得、变更、延续、注销等事项进行了严格规定。

贯彻实施行政许可法是贯彻依法治国方略、坚持依法行政的具体手段。各地、各部门都以此为契机，进一步转变政府职能，改革行政管理方式、管理方法和管理作风，改革和完善行政决策体制、机制，提高决策的科学化、民主化与法制化，规范行政行为、严格政府责任，加强政府法制建设，全面推进依法行政，提高政府依法管理经济社会的能力和水平，成为权责明确、行为规范的法治政府。

6 “审计风暴”暴露六大体制“软肋”

2004年6月23日国家审计署公布了最新年度的政府审计报告，揭示了一些部委和地方政府，为了小集体利益竟然监守自盗，弄虚作假，致使国家财产大量流失。该报告揭露的六大问题：一是预算制度成了“黑洞”，大量财政支出没有纳入财政预算，造成巨额财政资金被吞噬；二是转移支付急需严格规范审批，长期以来，地方政府跑有审批分配权的中央部委以获得中央专项转移支付资金，暴露出这个制度不公开、不公正和缺乏效率三大缺陷；三是投资制度效率低；四是监督制度成虚设；五是问责制度没有落实；六是政务公开不彻底。

一份审计报告引发的“审计风暴”席卷全国，浮出水面的一桩桩乱管理、乱投资、挪用资金的违法违规行为不仅令人触目惊心，也唤起了人们对暴露出的种种体制弊端、漏洞和缺失的关注与警醒。当前我国的财政体制存在许多不完善之处，诸如预算不规范、支出不透明、投资欠科学、审批“黑洞”多。公共财政运行应该公开透明，但现实情况却是，政府把钱用在了什么地方，钱花得合不合理，划不划算，老百姓并不清楚。缺乏公众监督，就避免不了暗箱操作。

7 强制拆迁不得滥用行政裁决

建设部公布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》于2004年3月1日开始实施。该《工作规程》针对城市房屋拆迁过程中滥用行政裁决和强制拆迁的行为，严格规定了行政裁决的条件、程序和时限。《工作规程》规定：强制拆迁程序必须由领导班子集体讨论决定；加强行政调解程序；强制拆迁必须两次听证；确立拆迁补偿安置标准的裁决原则；完善拆迁裁决的司法救济程序。

在众多的拆迁纠纷中，行政裁决作为司法前置程序在条件、程序、时限等方面存在问题越来越多地暴露出来，其中一个最主要的问题就是在行政裁决过程中，被拆迁人的要求没有充分表达的途径，听取被拆迁人的意见没有被设置为一个必经的程序，以致于一些拆迁部门对被拆迁人的意见想听就听，不想听就不听，即使是听了，有没有效果，主要部门是如何考虑这些意见的都没有一个答复的程序要求。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的目的就是为了细化在城市拆迁过程中的行政裁决程序，其结果就是为了有利于被拆迁人。其中，强制拆迁要经过两次听证，把听证程序引入拆迁过程中，就意味着主管部门不仅要听取被拆迁人的意见，还要对听证意见进行答复。把听证程序引入强制拆迁显然对有效保护被拆迁人的权利具有十分重要的意义。

8 奥运工程催生政府投资项目代建制

2004年4月20日，北京市发改委有关人士介绍，包括奥运项目在内，凡是北京市批准的公益性政府投资建设项目，将实行代建制管理。“代建制”指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设实施组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。代建制在客观上能杜绝超投资、超标准、超工期的现象，使用者不是投资人，政府投资拿的是纳税人的钱，只能使用，不能豪华，避免浪费。代建制最大的特点是招标，而不是指定。代建制采取经济合同监督制，企业做得好奖励，做得不好还会受罚，这一制度的使用在全国尚属首次。

9 国务院部署清理拖欠农民工工资

2004年1月16日，国务院副总理曾培炎来到建设部，全文传达了胡锦涛、温家宝的批示，听取建设部和四个清欠督查组的工作汇报，部署今后三年清欠工作。曾培炎指出要充分认识解决建设领域拖欠款问题的复杂性和艰巨性，下大力气理清资金链条，摸清问题症结，提出切实可行、有效的解决办法，并严格责任追究制度。关键是要加强规范管理，实行标本兼治，建立防止拖欠的机制和法规，从源头上防止新的拖欠。解决民工工资拖欠首先应建立一个认定制度。国家应制定统一的《民工拖欠工资管理条例》，而不是各地自搞一套。其次要建立民工任职的资质认定，以此遏制我国由于民工进城没有管理造成的巨大浪费。第三是建立劳动合约的认定制度，通过第三者公证，在法院打官司的时候就具有法律效力。

10 行政执法责任制扎实推进

2004年9月24日在重庆召开了第三次全国法制监督工作协作会议，就新形势下推进行政执法责任制问题进行了探讨。行政执法责任制是一项最初由地方政府探索建立的制度，它着重解决我国行政执法过程中普遍存在的有法不依、执法不严、违法不究的问题，防止行政权力的缺位与滥用，行政执法责任制通过明确政府机关执法职责，健全了评议考核体系，建立了责任追究机制，规范了行政执法行为。我国目前已有31个省、自治区、直辖市制定了有关落实行政执法责任制的地方政府规章。推行行政执法责任制是促进政府依法行政的重要环节。现在，政府机关执行最好的法律是什么？是那些涉及到收费和发证的法律。一些没有“油水”的地方，就出现执法空白和扯皮。行政执法责任制就是要督促政府部门认真执行各项法律法规，履行各项应尽的职责，否则就要承担相应责任。长时间以来之所以出现各种行政执法问题，就是因为违法没有成本或风险很低。行政执法责任制强调有权必有责，违法受追究，是对症下药。