历经４年起草和１３易其稿，凡２０章共１０３条的《中华人民共和国公务员法（草案）》，在２００４年底召开的十届全国人大常委会十三次会议上正式进入立法程序。作为我国首次专门就人事管理进行的立法，《公务员法》一经初审就立刻受到社会各界的热切关注。

５００万公务员的管理法

众所周知，公务员是掌握国家公权的人，代表国家从事社会事务管理、行使行政职权、履行国家公务。目前我国有５００多万公务员。

现代化的公务员制度，起源于英国。１９世纪中叶开始的文官制度改革，确立了以考任制为核心的任用制度和以工作实绩为基础的考核制度，奠定了英国公务员制度的制度基础，也奠定了英国现代政府体制的基础。在英国之后，美国、法国、德国等西方发达国家，都开始了公务员制度建设，为其建立现代政府体制奠定了基础，也促进了这些国家经济、社会和政治发展。

我国的公务员制度只有短短１０年的历史。１９９３年８月，国务院发布实施《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关建立和推行公务员制度，人事部部长张柏林在向人大常委会作说明时这样评价：条例暂行实施１０年来对优化干部队伍、促进廉政勤政、增强干部队伍活力、提高工作效能，发挥了重要的作用。

公务员制度的完善和创新是加强我国政府法治建设的首要之路，公务员制度作为一项重要的政治制度，《暂行条例》只是一个过渡性的行政规章。根据我国公务员制度的发展现状，制度不完善、体系不健全是当前存在的主要矛盾，我国公务员制度的安排和实施急需注入新的理念以适应时代的发展。

从行政法学的角度看，《公务员法》是一部很重要的法律，它是中国对各级国家机关工作人员管理的“母法”，将来陆续制定的工资法、惩戒法、退休法、录用法、回避法、辞职辞退法等，都是《公务员法》的下位法。因此，中国迫切需要一部规范公务员管理、保障公务员权利的法律，与建设法治社会的要求相适应。

与１９９３年国务院制定的国家公务员暂行条例相比，本草案增添了２章１５条，不少内容均有新的发展和突破，公务员嘉勉、晋升级、职位、工资待遇、福利等一系列权利规定得到明确化、具体化。更重要的变化是，“草案”强化了公务员的责任与义务，以及相对明确和细化的政纪约束。首次明文限定贻误工作、打击报复、弄虚作假、压制批评、欺骗群众、挥霍公款、滥用职权、侵犯群众利益、参与或支持黄赌毒、经商办企业或参与赢利经营性活动等３３个小项１５个大项的行为属于违纪行为，须受到相应的戒惩或处罚。

与此同时，“草案”还将“引咎辞职”制度确立为该法的一款重要法条。在２００３年的非典危机中启动的官员问责制对政府扭转被动局面、恢复公信力功不可没，包括前卫生部长张文康、前北京市长孟学农两名省部级高官在内的上千名官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处。中国新一届领导层一直致力于建立以人为本的服务型责任政府，因此出现高层责任人引咎辞职绝非偶然，这与此前政府严惩事故责任人的措施一脉相承。严格的责任追究制度升级为一项基本的法律制度。这种新的施政理念反映于行政法制层面的变化，可见十六大提出的推进“政治文明建设”的要求开始逐渐纳入具体的“改制”进程。

四个期盼引发的焦点

张美兰委员将审议《公务员法》遭遇的分歧，总结为四个方面的期盼：第一，公务员法相关管理部门期盼能更加规范公务员管理，更好地保护公务员的合法权益；第二，公务员期盼它能为自己开拓更大的职业发展空间，合法提高相关的待遇；第三，专家、学者期盼它推动公务员人事管理的现代化，建立现代化的公务员管理制度；第四，老百姓期盼早日建成一支成本更低、服务质量更高的公务员队伍。

与５００万公务员休戚相关，更关系到我国现代化公务员制度的建立，参加审议的常委会组成人员就公务员法草案中公务员自身发展、待遇、男女同龄退休等热点问题进行讨论，提出修改意见。

针对公务员自身的发展空间问题，李春亭委员认为，目前我们实行的职务晋升级制度，在一定程度上限制了一般公务员积极性的发挥。他分析说，从职务升迁上讲，每个单位的领导职务和非领导职务都是有限的，但担任主要领导职务的更少，而按照现在的体制，工资、住房、医疗、交通等福利待遇都与职务高低挂钩，这就使得许多人都去争官，甚至跑官、要官、买官。如果“官”当不成了，就可能想办法通过以权谋私等非法手段，在经济等方面获取“补偿”。所以从一定角度讲，这种体制是造成“官本位”意识的重要根源，对社会上的贪污腐败现象也有一定的催化作用。为此李春亭委员表示，公务员法草案在实行职务晋升制度的同时，根据工龄、业务等因素，确定公务员的职级逐年晋升制度，并与工资、福利等待遇挂钩，以充分照顾到大多数公务员的利益，调动他们的工作积极性。他建议草案作出更加明确的规定，要求国务院建立健全公务员的职级升迁制度，从根本上解决“官本位”的思想意识问题。

草案规定，公务员的工资水平应当与我国实际发展相协调、与社会进步相适应，并与企业相当人员的工资水平基本平衡。对于同一地区不同部门之间公务员工资水平存在差别的现象，全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任应松年说，公务员工资的地区差别是客观存在的，但是在一个地区中，行业、部门之间，尤其是行政机关中的部门之间的工资差别很大，这是不正常的。姜颖委员认为，由于工资标准参差不齐，各个部门的领导各显其能，想办法为本部门多争取一些福利，没有办法的就是清水衙门，这容易引发不正之风，滋生腐败。杨国梁委员认为，应当借鉴一下国外的成熟做法，将工资水平明确纳入一定的国民生产和财政统计数据体系，如ＧＤＰ或物价指数等，对公务员工资标准作出更为科学的明确的界定。

对妇女干部普遍关心的女公务员录用和退休的问题，有的委员说，年龄是一个重要的杠杆，还是应该对退休年龄加以规定。如果不能同龄退休，导致女公务员待遇不平等，女性被缩短了５年的参政时间，影响了女性公务员的政治参与和事业发展，减少了女公务员进入领导岗位的机遇和可能性，影响了对女性公务员培养。

纳入法律的条款需慎重

在讨论过程中，部分委员和专家对草案中一些规范管理的条款是否合适纳入法律范畴提出疑义。

草案多次提到“法官、检察官”，应松年提出，现在已经有了法官法和检察官法，法官和检察官的管理应该按照这些法律来进行管理。在日本，法官也是公务员，但按照法官法管理，国立大学中的教师也是公务员，但按照教师法进行管理。国家公务员法经过了反复的研究，以前在制定国家公务员暂行条例的时候，最早提出的名称叫作国家工作人员法，但是“国家工作人员”是一个笼统的提法，不同的行业和不同的部门管理的内容是不同的，后来就采用公务员法，局限在行政机关的工作人员范围内，以实行科学的管理分类。现在来看还是有一定好处的。我们现在要把原来暂行条例中规定的范围扩大，但扩大后还有一个分类管理的问题，既要强调一般管理，还要分类进行管理。因此，法律对不同类别的公务员管理是否应该另有规定的？

草案规定，公务员不得“对抗上级决定和命令”和“散布有损政府声誉的言论”，李重庵委员认为这一条可能被解读为每一个公务员对顶头上司的服从是第一位甚至是绝对的，强调了要对顶头上司负责，而其他一些制衡和配套的机制规定欠缺一些。规定公务员的纪律是很有必要，但是如何界定和把握可能还不是十分严谨。李重庵举例说，如果有的公务员向领导控告上级，传出去，可能对上级的形象有损，上级很可能就认定他损害了政府的形象；老百姓和政府打官司，如果法院判老百姓胜诉，这件事是否有损政府形象？

另有专家提出，《法官法》规定法官只服从法律，没有服从上级命令的义务。此次《草案》把法官规定为公务员，而《草案》４５条明确规定，公务员不得“对抗上级决定和命令”。如何解决此冲突，也是一个问题。