加入世贸组织与依法行政
(2002年3月6日)
胡雄善
经过15年的艰苦谈判，在履行加入世贸组织（WTO）全部法律程序后，去年12月11日我国正式成为WTO第143个成员。加入WTO对我们意味着什么？其意义何在？我们各级政府从依法行政的角度应如何应对？许多新的问题要求我们深入思考、认真研究。
一、我国加入世界贸易组织的意义
中国加入WTO，是进一步对外开放的伟大决策，也是发展社会主义市场经济的必然选择。加入WTO不仅对我国经济发展、市场经济法制建设会产生很大影响，而且对政府的行政法制建设、行政管理活动都将产生重大影响。加入WTO标志着我国对外开放进入了一个新阶段，我们将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化。面对加入WTO的新形势，我们必须认真学习、深刻领会、全面贯彻江泽民总书记“七一”重要讲话，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以更加积极的姿态，投身这场全球范围的合作与竞争，继续推进全方位、多层次、宽领域的对外开放。
加入世界贸易组织，是党中央、国务院在全面分析国内外形势的基础上，为加快我国改革开放和社会主义现代化建设步伐做出的重大战略决策，符合我国人民的根本利益和长远利益。
第一，加入世界贸易组织是促进我国经济持续快速健康发展的必然选择。随着经济全球化进程的加快和我国对外开放的扩大，加入世界贸易组织，按照国际通行规则办事，可以改善我国经济发展的外部环境，拓宽经济发展空间，有利于我国根据国际市场竞争的要求，加快经济结构的调整和科技进步，提高产业和产品的竞争力，推动国民经济在既有较高速度又有较好效益的轨道上运行。
第二，加入世界贸易组织是我国对外开放进入一个新阶段的重要标志。加入世界贸易组织可以使我国在更大的范围、更广的领域、更高的层次上参与国际经济技术合作，改善我国的贸易投资环境，增加贸易机会，增强对外资的吸引力，更有效地利用国内外两种资源、两个市场，发挥比较优势，壮大经济实力，更好地“引进来”、“走出去”，把我国对外开放提高到一个新的水平。
第三，加入世界贸易组织是对我国完善社会主义市场经济体制的有力推动。世界贸易组织的各项规则都是以市场经济为基础的。加入世界贸易组织，客观上要求我们按市场经济的一般规律，调整和完善社会主义市场经济的行为规范和法律体系，依法行政，依法办事，转变政府职能，建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系，为经济发展创造良好的体制环境。此外，加入世界贸易组织也有利于促进海峡两岸实现“三通”，特别是解决通商问题，促进两岸经贸关系的进一步发展与祖国和平统一大业的实现。
在肯定世贸组织积极作用的同时，我们也应当看到，WTO规则是发展中国家与发达国家经过斗争、相互妥协的产物，尽管这一套规则在不少问题上考虑了多数成员包括发展中国家或者地区的利益，为国际交往中由靠强权办事情转变为按规则办事情提供了可能，并在一定程度上对国际经济强权构成了一定的制约。但是，我们又要看到，WTO规则必竟是在西方发达国家主导下制定的，其解释权、争端裁决权实际上都掌握在西方人手里。WTO规则作为强制性的国际法律规范，发展中国家或者地区迫使发达国家履行义务的实力、手段都远不及发达国家，实际上这种强制性对发展中国家或者地区是现实的，而对发达国家则往往要打折扣。美国乔治敦大学法学院教授R.戴蒙德一语道破天机，他说：“WTO规则不仅理念是美国式的，连措辞都是美国式的”。因此在WTO框架下完善开放、公平、统一的世界贸易规则，发展中国家和地区与发达国家的斗争将是长期的、艰巨的、复杂的。
二、应对入世必须全面推进依法行政
加入WTO，对于我们深化改革、扩大开放和加快社会主义现代化建设，既是新的机遇，又是严峻挑战。抓住机遇，迎接挑战，开拓进取，发展自己，首先要求我们严格依法行政，从法律上、制度上积极作好应对。因为WTO本身就是以强制性的规则为基础的政府间国际组织，加入世贸组织在一定意义上可以说是“政府入世”，WTO规则不但要求占用国家部分经济管理权，而且还将影响政府管理、政府决策的自主性。WTO法律文件共包括29个协议、协定，还有20多个部长宣言、决定，其内容涵盖货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施，内容相当广泛。这50多个法律文件确立了WTO一整套规则，目的在于通过确定各成员的权利和义务、活动规范和行业准则，并且通过建立一套机制（主要是贸易政策审议机制和争端解决机制），监督各成员有关贸易的法律、法规、规章和政策措施的制定与实施，力求为世界提供一个开放、公平、统一的多边贸易体制框架。要保证在这种体制框架下运作，依法行政就是对其成员的基本要求。而我们的现实情况是，各地、各级政府对入世后依法行政问题关注不够，研究不深，政府的具体行政行为、抽象行政行为都存在诸多问题。因此，提高行政机关及其工作人员的入世意识和依法行政意识应属当务之急。
首先，加入世贸组织对整个中国社会带来的冲击不亚与一场革命，企业事业单位及社会各阶层人士都或多或少要受到影响，利益格局肯定要因入世而调整。如何处理好局部与全局、个人与国家、眼前与长远各种利益关系，从而保证趋利避害，政府义不容辞。毫无疑问，这方面的工作是繁重的。
其次，WTO的所有原则及协定、协议都是建立在市场经济、市场导向的基础之上的。其目标是通过贸易自由化促进全球经济贸易增长。这就要求成员国家和地区的政府按市场经济规律管理经济，取消对企业的补贴和不合理的政府支持措施，尽可能减少乃至取消行政干预；保护知识产权，创造公平的市场竞争环境；履行透明度义务，及时公布所有对外经济贸易政策、法规。而现在，我国还只是初步建立市场经济体制，在政府职能转变、统一大市场建立以及社会保障体制、外贸体制、金融体制、投资体制改革等方面尚有大量工作要做。比如，我们的不少政府部门还习惯于直接干预企业的经济活动，行政性管制还过多，审批制度虽然正在积极改革，但还在经济生活中起重要作用，还有不少政策法规的规定与WTO的规则相违背，部门割据和地方保护主义还广泛存在，对不同所有制企业还不能做到一视同仁，还有不少特殊政策用于支持某些企业，等等。
第三，我国加入世贸组织的重要目的之一是享受WTO成员的权利，使我国的货物贸易、服务业贸易和投资者能够享受更加良好的待遇，使一些国家逐渐取消对我国实行的歧视性政策措施，这样可以进一步开拓国际市场，“走出去”利用其他国家的资源、资金、技术、人才等。但相对而言，政府的行为更具有决定性作用。譬如，企业要“走出去”，政府如果还是层层审批、处处设限且办事效率低下，企业就会步履维艰。尤其是在新经济时代，商业机会是以分秒计的，但我们的出国手续办起来极其繁琐，往往是手续未办好，生意已跑掉。
第四，WTO对开放市场后其成员在经济贸易方面可能受到的影响也予以关注，允许其成员建立自己的符合WTO规范的保障机制，对本国（地区）产业实施合理与适度的保护。如面对大量进口产品和日益增加的进口压力，可对国内生产同类产品的产业提供临时性保护；政府可对某些特定工业（俗称幼稚工业）的发展提供援助；世贸组织允许其成员反对不公平贸易，即反倾销、反补贴，等等。此外，世贸组织有比较完善的贸易争端解决机制，一旦我国企业与外国企业发生争端，政府要帮助企业尽可能保护自己的利益，减少损失。以上各个方面，都需要政府的积极作为。
那么，在应对WTO过程中，政府如何才能有所作为呢？我以为依法行政是至关重要的。
依法行政作为依法治国基本方略的重要组成部分，反映了政府运作方式的基本特征，是从全局上、长远上统管各级政府和政府各部门各项工作的。依法行政的基本要求是各级国家行政机关及其工作人员必须依照法定的权限和程序履行职责，既不失职，又不越权，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿，其实质是对行政权力加以规范和约束。加入WTO，对依法行政提出了新的、更高的要求，一切政府机关及其工作人员都要严格按规则办事、按程序办事，切实做到依法行政。
（一） 完善制度。
根据WTO的有关规定，我们不仅要保证我国有关法律制度与WTO规则和我国入世承诺相一致，还要不断提高立法工作质量，增强法律制度的透明度。
一是，适应加入WTO的需要，切实做好法律、法规、规章和其他政策措施的立、改、废工作。WTO协议在我国不具有国内法上的效力，是不能直接适用的。因此，我们需要修改和完善国内法，使其与WTO规则和我国入世承诺相一致。按照国务院的部署和要求，国务院法制办和国务院各部门已经对有关的法律、行政法规和国务院部门规章进行了多次清理，制定了立、改、废工作计划，确定了完成这项工作的期限。根据清理的结果，涉及WTO规则或者我国入世承诺，在加入WTO前后需要抓紧制定或者修改的法律、行政法规共40件（法律10件、行政法规30件），现已完成34件（法律9件、行政法规25件），并且已经公布或者将要陆续公布。需要废止的行政法规12件已经宣布废止，需要停止执行的国务院文件36件也将陆续公布。需要制定、修改或者废止的部门规章有1000多件，国务院各有关部门正在抓紧工作，现已大体完成，正在陆续公布。
根据我国政府在加入WTO议定书中的承诺，我国中央政府有义务确保地方性法规、地方政府规章和地方制定的其他政策措施符合WTO规则和我国入世承诺。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅已于去年9月发出通知，对地方性法规、地方政府规章和地方制定的其他政策措施的清理作了部署。根据通知的要求，凡是法律、行政法规为适应加入WTO的需要已经做出修改的，有关的地方性法规、地方政府规章和地方制定的其他政策措施应当做出相应修改；凡是违反最惠国待遇原则和国民待遇原则或者阻碍全国统一市场形成的地方规定，应当修改或者废止。目前，各地正在抓紧进行这项清理工作。修改后的地方性法规、地方政府规章和地方制定的其他政策措施以及以前没有公开但仍需执行的政策措施，都要及时在地方官方刊物上公布。依照法律规定，我们地级市没有地方性法规和规章制定权，但是，有关政策措施、规定、规范性文件同样要按照国务院及省上要求进行清理。
二是，无论中央制定新的法律、行政法规、部门规章和其他政策措施，还是地方制定新的地方性法规、地方政府规章和其他政策措施，都要符合WTO规则和我国入世承诺，确保质量。按照WTO的规定，在各成员关税领土内，中央、地方在制定有关政策措施方面的权限划分，由各成员依据其国内法自主确定。根据我国宪法、立法法和其他有关法律的规定，只能由中央规定的事项，如外汇、进出口、关税、海关估价、贸易救济措施等，地方不得做出规定。凡是按照WTO协定不能做出限制性规定的事项，如对进口产品征收高于国内同类产品的税、费，要求外商投资企业优先购买国内原材料、产品全部或者大部分出口、实现外汇平衡等，谁都不得作出规定。根据我国有关法律的规定，地方可以结合当地实际情况作出规定的事项，也应当符合WTO规则和我国加入世贸组织的承诺。这些要求同样适用于特殊经济区（包括经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区等）。
三是，增强立法工作的透明度。按照WTO规则的要求，凡涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的法律、法规、规章、投资措施和其他政策措施，都要集中在官方刊物上公开刊登。这些法律、法规、规章和政策措施的公布时间与施行时间之间，一般都要间隔一个月以上，有的要间隔三个月以上，不再一公布就施行。在制定、修改法律、法规、规章和其他政策措施的过程中，要发扬民主，充分征求各方面尤其是管理相对人（公民、法人和其他组织）的意见。有关的法律、法规、规章和其他政策措施制定后施行前，如果WTO成员提出要求，我们有义务向其提供文本。同时，我国中央政府还要设立或者指定咨询点作为对外的“窗口”，为国内外企业提供有关的法律信息服务，并对WTO成员提出的有关咨询问题提供权威性的答复。这里需要说明，咨询点只能是“提供”而无权“做出”权威性的答复。按照我国法律规定，法律解释应由全国人大常委会做出，行政法规解释应由国务院做出，司法解释应由最高人民法院、最高人民检察院做出，部门规章解释应由制定机关做出。
（二） 统一实施。
按照WTO规则和我国入世承诺，我国中央政府负有保证有关WTO的法律制度在全国范围内统一实施的责任。为了确保不同层次法律规范的一致性，国家需要建立保证有关法律制度统一实施的机制。任何企业、个人都可以就不统一实施贸易制度（包括不统一实施中国根据WTO协议和加入议定书承担的义务）的情况，向中央政府反映。中央政府有关部门要迅速将反映的情况移送有关主管机关，并且在不统一实施的情况得到证实后，有关主管机关即应按照我国法律的规定，并考虑我国的国际义务和提供适当救济的需要，迅速予以处理。做出的决定和采取的措施都要迅速书面告知有关企业、个人。这就要求我们采取切实有效的措施，避免发生影响WTO规则和我国入世承诺统一实施的情况。
按照WTO规则的要求，政府机关必须以统一、公正、合理的方式执行所有有关的法律、法规、规章和其他政策措施，有法不依、执法不严、违法不究，乱执法、滥执法，搞地方封锁和行业垄断，以及不依照统一程序执法等行为，都是不允许的。
（三） 加强监督。
全面推进依法行政，确保法律、法规、规章和其他政策措施得到统一、公正、合理的实施，必须进一步加强对立法工作和行政执法的监督。
一是，切实加强对法规、规章和其他政策措施的备案审查。国务院将加强对地方性法规、地方政府规章和国务院部门规章的备案审查，对违反法律、行政法规规定的，该撤销的依法予以撤销；该修改的，依法责成制定机关及时修改。各地方也应当加强对有关政策措施的备案审查，加强监督，对违法的政策措施，及时依法作出处理。这是避免因地方性法规、地方政府规章和地方制定的其他政策措施违反WTO规则和我国入世承诺而引发国际争端、损害我国政府形象的重要措施。
二是，切实加强对行政执法活动的监督。为了防止因行政机关及其工作人员违法的或者不当的执法行为引发国际争端，需要切实加强对行政执法活动的监督。虽然WTO争端解决机制所要解决的是针对成员的有关法律、法规、规章和其他政策措施与WTO规则不一致而引发的争端，但违法的或者不当的行政执法行为如果反复、频繁发生，也会引起WTO成员要求对这些行政执法行为所依据的法律、法规、规章和其他政策措施进行审查，从而可能引发国际争端。因此，强化行政复议制度、行政诉讼制度对行政执法活动的监督作用是必要的，可以促进统一、公正、合理地执法，避免或者减少违反WTO规则现象的发生。目前，有些地方、部门对行政复议制度、行政诉讼制度的监督作用认识不足，重视不够，甚至认为行政复议、行政诉讼是揭行政机关的“短”，不利于维护“政府形象”。因此，在实践中，有的要求法制工作机构对行政复议申请能不受理的就不受理，不得不受理的也要尽可能维护“政府威信”，实际上是“官官相护”；有的发生行政诉讼后不是积极依法应诉，而是想方设法影响司法机关对案件的审理和公正裁判。这些现象必须切实加以纠正。
三、应对入世要认真做好的几项工作
加入世贸组织，我们有许多工作要做。各地、各部门、各行业都要按照党中央、国务院的统一部署，以江泽民总书记在庆祝中国共产党成立80周年的重要讲话为指导，以与时俱进的创新思维，分析新情况，制定新对策，根据我市经济和社会发展、结构调整的需要以及我国加入世界贸易组织的承诺，认真分析加入世界贸易组织给本地区、本部门和本行业带来的影响，及时研究、提出有针对性的措施，并采取各种符合世界贸易组织规则的方式贯彻落实到基层，以积极的姿态迎接挑战。
（一） 广大干部群众的思想和行动要统一到中央决策上来。
广大干部特别是领导干部要从政治和大局的高度，充分认识我国加入世界贸易组织的重大战略意义，统一思想，增强信心，自觉地按照中央的部署和要求，努力做好各项工作。要抓紧学习、熟悉世界贸易组织的有关规则。研究工作思路，制定政策措施，认真履行我国加入世界贸易组织的承诺，充分利用《WTO协定》特别是例外条款，促进我国的对外经贸合作与交流。要以加入世界贸易组织为契机，努力拓展经济发展空间，不断完善社会主义市场经济体制。各地区、各有关部门和新闻媒体要按照中央和省上的统一部署做好宣传工作，做到基调平稳，适度有序。
（二）加快政策措施、规范性文件的制定、修改和废止工作。
要在深入理解和准确把握世界贸易组织协议和我国对外承诺的基础上，抓紧制定既能严格履行我国对外承诺、又能利用世界贸易组织规则保护和发展我市经济的政策措施。要对现行与贸易有关的或者影响贸易的政策措施、规范性文件进行清理，按照法制统一、公开透明的原则，对违反世界贸易组织规则及国家相关法律、法规规定的，该修改的修改，该废止的废止，使我市的经济政策、措施、制度进一步符合国际通行做法。
（三）以提高国际竞争力为核心加快产业结构调整步伐。
要充分利用世界经济结构调整和产业重组提供的历史机遇，加快科技进步和创新，推动产业技术升级，推进产业结构调整，加快实现经济增长方式的根本性转变。农业。要趋利避害，扬长避短，发挥比较优势，调整农业结构，增强农业的竞争力。加大对农业的支持力度，重点是加强农业基础设施和农业服务体系建设。要做好农业科技的研究开发、推广普及和咨询服务工作，促进农业发展。加强农业信息体系建设，积极开展国际农产品市场研究。充分利用非歧视原则，扩大优势农产品出口。改革和完善农产品流通体制，改进农业支持政策和扶持方式，切实支持农民发展生产。加快农产品加工业发展，提高产业化龙头企业对农民的带动能力。积极稳妥地推进农村税费改革，切实减轻农民负担。加快农村剩余劳动力向非农产业转移，实实在在地增加农民收入。继续做好扶贫工作，改善贫困地区农民的生产、生活条件，保障农民合法权益，维护农村社会稳定。工业。适应对外开放新阶段的要求，继续深化国有企业的改革、改组和改造，加快体制创新，推进结构调整，努力增强我市企业的市场竞争能力、科技创新能力和抗御风险能力。加速传统产业的改造和升级，进一步发挥劳动密集型产业的比较优势。大力发展高新技术产业，力争在一些优势领域实现重点突破和跨越式发展。积极推进信息技术在各行业的广泛运用，加快国民经济的信息化进程。运用世界贸易组织规则允许的手段保护自己的产业。服务业。要根据自身的特点，利用过渡期加快改革和重组步伐，加强管理，规范运作，改善服务，提高质量，增强国际竞争能力，加快新兴服务业的发展。加快垄断行业的管理体制改革，引入竞争，降低成本，提高效率。大力发展文化产业和旅游业，加强对文化艺术、音像市场、出版业的管理，防范不良文化进入我市。
（四） 加快转变政府职能。
这既是进一步完善社会主义市场经济体制的重要内容，也是适应加入世界贸易组织新形势的迫切需要。要按照社会主义市场经济的要求，借这次机构改革的机会，搞好政府职能定位，实现政企分开，减少对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场配置资源的基础性作用，强化企业的市场主体地位。要研究使用符合世界贸易组织要求的调控方式和手段，不断改善宏观调控。各级政府和有关部门要积极推进行政管理体制改革，促进政府工作方式的转变。要继续推进行政审批制度改革，减少审批事项，简化审批程序，规范审批行为，增强透明度和公开性，健全监督制约机制。坚持精简、统一、效能的原则，一件事由一个部门负责，杜绝交叉管理、推诿扯皮，改进工作作风，提高工作效率。改变多层执法、多头执法的混乱状况，提高行政执法的统一性和公平性。要打破地方保护和部门、行业垄断，废除阻碍统一市场形成的各种规定。要以改革的精神，全面整顿和规范市场经济秩序，严惩破坏市场经济秩序的违法犯罪行为。
（五） 做好国际经贸合作与交流工作。
在当前世界贸易增长乏力的情况下，要加快外贸体制改革，充分调动各方面的积极性。要积极推进市场多元化战略，充分利用世界贸易组织成员提供最惠国待遇、取消对我的歧视性限制等有利条件，开拓新市场。努力优化出口商品结构，不断提高出口商品的技术含量和附加值，扩大商品出口。要进一步改善投资环境，正确引导外商投资方向，大力引进国外先进技术、设备、管理经验和人才，提高利用外资水平。积极实施“走出去”的开放战略，鼓励优势企业开展国际化经营。
（六） 加强对世界贸易组织规则的学习和人才培养。
各级党委和政府要抓好世界贸易组织知识的宣传和普及工作。要以领导干部为重点，分期分批对广大干部进行培训，认真学习和研究世界贸易组织有关协议、我国加入世界贸易组织的议定书和工作组报告书，努力做到熟悉规则，熟练运用规则。各级党委和政府要充分发挥各级党校、行政学院、司法行政机关、大专院校的作用，加快培养一批熟悉我国国情和法律法规、具有较好外语水平、丰富的专业知识、掌握世界贸易组织规则、了解其他国家商业法规和技术标准的综合型人才和各级各类的专门人才。
（七）认真研究解决加入世界贸易组织后可能出现的新情况、新问题。
要抓住加入世界贸易组织给我国各行业发展带来的机遇，同时要密切关注可能带来的负面影响。外国产品进口的增加，可能给国内企业经营和农产品销售带来一定的困难。国外金融、商贸等服务企业的进入，会加剧这些领域的竞争。要高度重视加入世界贸易组织后国际人才竞争的形势和国有企事业单位人才流失的问题。各地区和有关部门对这些可能出现的问题，要有充分的思想准备，未雨绸缪，及早研究应对预案，采取切实措施，妥善处理各种突出矛盾和问题，保持国民经济健康运行，维护我市社会稳定。
