| 二十世纪中国法制文明的演进 |
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| 作者：童光政 文章来源：海南人大网 点击数：4389 更新时间：2005-11-20 17:30:27 |
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英国著名历史学家汤恩比(Arnold．J．Toynee)在《历史研究》中论证道：“19世纪是英国人的世纪，20世纪是美国人的世纪，21世纪是中国人的世纪。”在20世纪即将过去，21世纪就要来临之际，我们回顾百年中国法制，总结其经验教训，探求其发展规律，是为了更好地建设21世纪中国的法治文明。
一、二十世纪中国法制文明演进的曲折历程
20世纪中国法制的发展演进，经历了一个迂回曲折、跌宕起伏的过程，遭遇过失败与顿挫，希望与幻灭，但由于它符合历史发展的潮流，适应中国民心之所向，因而不可阻挡地由传统法律而迈向法制现代化。
(一)20世纪初年至1911年辛亥革命，清末立宪修律与司法改革，标志着中国法律由传统向近代转型。
所谓立宪修律就是清末统治者假立宪法并仿照近代资产阶级的法律体系制定法典的活动。清末统治者在“内忧外患”的压力下，对内想欺骗民众，稳定其统治秩序，对外欲收回治外法权，维护国家的主权，不得不导演了“立宪骗局”，同时开始修律活动。1902年沈家本和伍廷芳奉命修订法律，在沈家本的主持下，修律工作进展很快。1906年，奏进《刑事民事诉讼法》，但因部院督抚大臣的反对，未施行；1907年，奏进《大清新刑律草案》，遭到“礼教派”的激烈阻挠，几经曲折，1910年颁行；1907年还奏进了《法院编制法》(1909年颁行)和《违警律草案》，同时着手制定《大清民律》；1908年着手制定《大清商律草案》，次年奏进，1910年颁行；1910年奏进《刑事诉讼律草案》和《民事诉讼律草案》；1911年奏进《大清民律草案)。与此同时，清末还进行了司法改革，所谓司法改革就是清末按照近代资产阶级司法原则改革传统的司法制度。首先根据《法院编制法》将传统的“三法司”更改为近代的司法机构，积极营建审判独立的司法制度，明确区分刑事诉讼和民事诉讼，建立了回避、辩护、证据、独立与公开审判等制度。1911年辛亥革命爆发，清末修律活动所制颁的法律实际上并未得到实施，甚至还没来得及颁行，司法改革也随之宣告流产。但清末修律与司法改革引进了近代西方的法律制度和法制原则，中国传统的中华法系遭到破坏，而近代西方的大陆法系在中国开始确立，从此中国法律的发展摆脱了孤立的状态，而与世界法律的发展有了千丝万缕的联系。
(二)1911年至1927年为南京临时政府和北洋政府法制建设时期。南京临时政府通过立法确立了资产阶级的宪政原则和宪政制度，但其成果很快被袁世凯所窃取并淹没在袁世凯称帝的喧闹声中。随后的北洋政府尽管实施军阀独裁统治，但它对宪政的探索、对法律的修订以及对判例的适用，在客观上促进了近代法律体系的发展。
辛亥革命宣告了清王朝的灭亡，随之制定了具有资产阶级临时宪法性质的《中华民国临时政府组织大纲》，据此，孙中山先生组织成立了中华民国南京临时政府——亚洲第一个共和国，南京临时政府为了巩固共和政体，不得不将政府大权交给袁世凯，为了限制袁世凯独裁，制定、颁布了《中华民国临时约法》，确立了资产阶级民主共和的国家体制和三权分立的政治制度；规定了改总统制为责任内阁制，扩大参议院的权力和严格的约法修改程序；确认了保护私有财产和保障人民民主权利的原则。可见，“《中华民国临时约法》，在那个时期是一个比较好的东西。”《中华民国临时约法》在41条中规定参议院有弹劾总统之权，但它仍没有有效地阻止袁世凯称帝复辟闹剧的上演，随之《中华民国临时约法》遂宣告破产。时人评论说：对于袁氏背誓称帝，“抛弃法律之规定，不加以制裁，……是直无法律之国也。”
1912年至1927年为北洋政府统治时期，这期间法律演进的重点在于宪政体制的探索和变革，从《天坛宪法》到《贿选宪法》，从“第一届国会”到“新国会”、“新新国会”，从责任内阁制、大总统制到府院之争，议会与政府的对峙，涉及宪政体制的宪法、国会、政府，走马灯似地转换。在部门法方面，北洋政府一方面保留了清末法制改革的重要成果，沿用清末制定、颁布的一系列法律、法规，同时又进行了一系列修订和新的立法活动；另一方面大量适用判例、解释例审理案件，形成了北洋政府时期的混合体系，客观上促进了近代法律体系的发展。但这一时期局势混乱，军阀专制，以武力为后盾保持独裁政权的权威，法制的实施带有独裁的本质。
(三)1927年至1949年，中国法制史上出现了双轨并行的局面，一是国民党政府实行的所谓“法统”，一是新民主主义政权创建的革命根据地法制。国民党政府由于其反动的本质，尽管建立了中国近代的六法体系，但未得到很好实施，并逐步走向黑暗；新民主义政权创建的革命根据地法制，由于其代表了人心之所向，代表了时代的潮流，而逐渐发展，成为了中华人民共和国法制的直接渊源。
1928年成立的南京国民政府，继承了北洋政府的法律，其初期的法制建设，重点在于以制定各种法典为主要任务，形成了宪法、民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政法及其关系法六大类法律为主体的六法体系。这实际上采用了大陆法系的法律体系，标志着中国近代法律体系的形成。但是，一方面，六法体系是以西方法律体系和法律原则及精神来构建的，与中国法律传统必然存在一个磨合期，因此六法体系在国民党统治大陆期间并没有得到普通推行。另一方面，国民党政府于1929年宣布开始训政时期，抛出“训政保姆论”，将国民视为婴儿，将国民党比作保姆，实行“以党治国”，并进而导致了国民党独裁政治，最终丧失人心。
与此同时，新民主主义政权在各个革命时期和各个革命根据地创建了人民民主法制，在中国共产党的领导下，一方面制定了包括国家法、人权法、刑事立法、土地法、婚姻法、劳动立法、财政经济立法、诉讼立法、治安保卫与人民调解立法等在内的新民主主义法律；另一方面建立了新民主主义的司法制度。这对保障新民主主义革命取得胜利具有重要的意义，这一时期的法制成就为新中国法制的建设提供了经验，奠定了基础。
（四）1949年开始，中国法制进入了社会主义法制建设的新时期，其间虽然一波三折，但在中国共产党的领导下，最终找到了正确的法制之路，其演进轨迹清晰可见。
1、1949年至1957年，社会主义法制初步发展时期。建国初期，一方面，宣布废除国民党六法全书；另一方面，以解放区的法律为历史渊源，开始建设社会主义法制。首先制定了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。随后制定、颁布了一系列重要法律、法令。这对新中国秩序的重建发挥了重要的法律保障作用。1954年，我国制定了第一部社会主义类型的宪法——《中华人民共和国宪法》，确立了人民民主和社会主义原则。随后，根据宪法的各项规定，国家先后制定了全国人民代表大会、地方各级人民代表大会及地方各级人民委员会、国务院、人民法院、人民检察院等基本组织法。在三大改造中又制定了对农业、手工业、资本主义工商业社会主义改造的法律，以及逮捕拘留条例、劳动改造条例、治安管理处罚条例等一批重要法规。这些法律、法规的制定，确认了“公民在法律上一律平等”，“人民法院独立进行审判，只服从法律”，“以事实为依据，以法律为准绳”，“国家根据需要，逐步地系统地制定完备的法律”等一系列社会主义法制建设的基本原则。并且还建立了公开审判、陪审、回避、辩护、上诉、审判监督、死刑复核等法律制度。这些法律、法规的实施及法律制度的建立，积极地促进了生产力的发展及生产关系的变革，从而保障了我国社会主义改造事业的顺利实现和社会主义事业的迅速发展。但不幸的是，20世纪50年代后期出现了挫折。
2、1957年至1966年，社会主义法制建设受到挫折，在曲折中艰难发展。这一时期，一方面，八大所确立的法制建设原则未能得到贯彻实施，轻视法制的思想有所发展，致使不仅国家的立法工作基本上处于停顿状态，而且建国后制定的一些正确的法律、法规也得不到应有的遵守，并逐渐失去其权威性。另一方面，“左”倾思想滋长，在“反右”的狂风暴雨之下，一些法律科学的原理、社会主义的法制原则以及坚持这些原理、原则的法学家受到了不应有的批评。本来，1957年划分右派的所谓“六条标准”，未经人大批准立法，是无效的东西，但就是这些非法的东西和非法的行为干扰着社会主义法制的健康发展。
3、1966年到1976年“文化大革命”期间，社会主义法制遭到严重破坏。当时，我们党内“左”倾错误发展到了极端。从1965年2月起，全国人民代表大会长达十年不开会，除了1975年对五四宪法作了倒退性的修改，制定了1975年宪法外，国家没有制定过一部新法律，原有法律虽然未被明文宣布废除，但实际上已成为一纸空文。在“彻底砸烂公检法”的口号下，司法机关被取消，各种所谓“革命群众组织”擅自行使侦查、控告、审讯、判决、监禁、行刑等权力，他们对上至国家主席，下至普通百姓任意进行“抄家”、“逮捕”、“审讯”、“批斗”，大搞打、砸、抢，使大批干部和群众遭受迫害，造成了大量的冤假错案。一些严重侵犯人权的犯罪行为，不但无人过问，反而被视为“革命行动”加以纵容。公民的人身权利无法保障，言论自由被扼杀，“以言治罪”盛行，国家陷入混乱状态，社会主义法制建设遭到了毁灭性的践踏。
4、1978年至今，社会主义法制迅速恢复和蓬勃发展时期。1978年召开的党的十一届三中全会在实现了思想上的拨乱反正以后，作为改革开放总设计师的邓小平同志，从战略高度提出，我们要“一手抓建设，一手抓法制”，强调要“发展社会主义民主，健全社会主义法制”，并提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的方针，社会主义法制走上了健康发展的道路。在这一时期，经过20多年的努力，一方面我们经过20多年的努力已经初步建立了以宪法为核心的社会主义法律体系，我国政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的主要方面，基本实现了有法可依；另一方面，我们建立了较为完善的司法制度，加强了法律监督，保证了法律的正常实施。更为重要的是，党的十五大将依法治国、建设社会主义法治国家作为基本方略和战略目标规定在自己的纲领性文件中，九届全国人大二次会议进一步明确将依法治国、建设社会主义法治国家写入宪法，治国方略实现了根本性的转变。刚刚闭幕的九届全国人大三次会议又通过了《中华人民共和国立法法》，这对我国社会主义法律体系的进一步完善和健全将发挥重要的促进作用，可以说，是中国法治文明进程中的又一里程碑。
二、二十世纪中国法制文明演进的历史规律
(一)20世纪中国法制的发展演变尽管一波三折，充满了矛盾与斗争，前进与倒退，但却是一个有规律可循的前进的历史必然性运动。由人治转向法治，是中国百年法制文明演进的必然结果，可以说，中国百年法制文明演进的过程就是由人治走向法治的理性选择过程。
回顾百年中国法制的曲折历程，其发展演变轨迹清晰可见，中华人民共和国成立前的近50年的法制从本质上说是人治的法制；而建国后的50年，其法制发展历程尽管迂回曲折，仍艰难地向法治方向演进，最终于20世纪最后二十年将法制更改为法治，由人治转向法治。法制与法治，人治与法治，虽只是一字之差，但其旨越甚远，有法制不等于实行法治，“法制”就是指法律制度，它可以依附于专制政治或人治；而“法治”即法的统治(Rule of Law)，法律至上，标志着民主政治，同专制、人治相对立。“人治”即由当权者统治，当权力与法律产生矛盾时，法服从个人，在人治国家里，权力凌驾于法律之上，统治者具有至高无上的权威。这与“法治”要求个人、权力服从法律是完全不同的。可见，由人治到法治，是治国方略的转变，是中国实现政治民主、经济繁荣、科技发达、社会安定的必由之路，是经过20世纪检验的最终理性选择，是20世纪治国经验教训的总结。历史经验反复表明：重视法治，政治就民主，经济就发展，国家就稳定；忽视法治，国家就混乱，经济就停滞甚至倒退。
(二)回顾百年中国法制的曲折历程，我们还可以看到，在法制文明演进过程中每前进一步，都会引发一场有关人治与法治的争论，其结果不同程度地促使了法观念的逐渐更新，法观念的更新又成为法制文明演进的思想动力，可以说，法制文明的演进与法观念的更新相伴相随。这是中国法制文明演进的又一历史规律。
清末修律，中国法制近代化一开端就引发了法理派与礼教派的礼、法之争。法理派主张用西方资产阶级法制的原理原则改良中国封建法律，建立资产阶级的法律制度；礼教派则坚持以礼教为立法依据，反对资产阶级的法理、法律，反对司法独立，反对礼法分家，坚持礼为治国之本，礼教的主张实质上就是人治思想。但应当指出的是，清末修律的主持者多属法理派，经过他们的努力，引进了一些资产阶级的法律体系和原则，打破了中国固有的传统法观念，促使了法观念的更新：即由固守成法转向师夷变法；由维护三纲转向批判三纲；由礼法结合转向礼法分野；由以人治国转向以法治国；由重农抑商转向重商恤商；由以刑为主转向诸法并重；由君主专制转向君宪、共和；由司法与行政不分转向司法独立。上述法观念的更新，是近代中国社会剧变的反映，是挽救中华民族危亡的呐喊，是新的法文化思潮的产物。虽然它还不成熟、不定型，更没有成为广大中国人自觉的理念，但却是晚清修律与司法改革的思想动力，是中国法制现代化的时代先声。也正是由于20世纪初法观念的更新，才有民国法制的缔造。
新中国成立后，在不同的历史时期，围绕着法制建设，引发了不同主题的争论。如建国初期要不要制定法典之争；法律面前是否人人平等之争；法的共同性、继承性与阶级性之争；政策能否代替法律之争；以及旷日持久的人治与法治之争等等。尽管在争论的过程中有过抓辫子、扣帽子的攻击，如将“法律至上”当作“以法抗党”，反对“以政策代替法律”则成了右派言论，讲“法律有继承性”是“为反动法律招魂”，讲“法有共同性”被批为“否定阶级性”，讲“法以权利为本位”就是“宣传个人主义”，讲“人权”、“法治”就是“资产阶级自由化”，说“法有公法私法之分”就是鼓吹“私有化”，等等，但其结果导致了20世纪最后二十年中国人民又一次法观念的更新：从法是阶级斗争的工具转向法是社会利益调整的手段；从依政策治国转向依法治国；从法律虚无主义转向法律权威；从义务本位转向权利本位；从息讼贱讼转向诉讼权利；从权力服从转向法律服从，等等。没有这一次的法观念的更新，就不会有今天经济法律体系的建立和依法治国方略的提出。
三、二十世纪中国法制文明演进的历史启示
（一）既然由人治转向法治是历史的必然选择，我们就应当走好通向21世纪的中国法治之路。
我们经过一个世纪的理性选择，将法治作为基本治国方略和治国模式，这在理论上解决了中国法制文明的发展方向。但如何实践法治，这既是一个重要的理论问题，也是一个需要具体设计和操作的实务问题。概而言之，法治实践，主要的就是要贯彻“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”这一社会主义法治的指导方针。
首先，要切实做到有法可依，这是法治的前提。为此，在20世纪的最后一年，全国人大九届三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，对规范立法活动，加快立法步伐，提高立法质量，完善有中国特色的社会主义法律体系，有很大的促进作用。按《立法法》所规定的立法权限、立法程序、立法行为来立法，使法治所要求的立良法有了法律保障，从源头上避免了“乱立法”、“争立法”，法制不统一，法规相互冲突，部门、地方利益不恰当保护等问题的发生，为我们实施依法治国方略打下了一个好的基础。该法为海南经济特区法制建设提供了契机，经济特区除享有立法法规的地方性立法权限以外，第六十五条对经济特区的立法权作了专门规定：“经济特区所在的省、市的人民代表大会及其常委会，根据全国人民代表大会授权，制定法规，在经济特区范围内实施。”这对加快海南依法治省的步伐具有重要意义。据此，我们可以根据海南经济特区的发展战略和特殊需要，用好用足全国人大的授权，做好立法规划，加快立法步伐，为把海南建设成为经济繁荣、人民富裕、社会文明、环境优美的经济特区提供法律保障。
其次，我们的党和政府以及公民应自觉地遵法、守法，切实做到有法必依。根据宪法规定，一切国家机关、武装力量、各政党和各企事业组织和社会团体以及公民都必须遵守宪法和法律。这表明官民都是守法主体。为此，就应当确立法律的至上地位，把法律作为治国的依据，使国家机关和执政党都在法律范围内从事活动。为了保证公共权力在法律范围内正确运行，依法行政、依法办事，必须加强政治体制改革，完善以人大（人民代表大会即为人民的权利机关）为核心的权力监督机制，对政府权力的运行进行监督和制约，这也是法治的精义所在——以人民的权力和权利制约公共权力。在具有浓厚人治传统的中国，强调对权力的监督尤其重要。
再次，司法机关和执法机关要切实做到执法必严、违法必究，使法律取信于民。为此，其一，要努力推进司法改革，理顺关系，完善体制，提高司法人员的素质和待遇，并加强司法监督，以保证司法独立、公正；其二，改善行政执法活动，依法行政，做到在行政管理领域内执法必严、违法必究，不受人为因素的干扰。
（二）既然法制文明的进步与法观念的更新相伴相随，就应当解放思想，加大法观念更新的力度。
首先需要克服保守的惰性，转变防民、治民的传统法观念，反对以言代法，以权代法，避免行政包揽司法，破除特权等级观念。其次，应当树立正确的法治观念，“法治”的本质不是“治民”，而是“民治”，是人民当家作主治理国家，行使民主权利的形式和保障；应当把法律看成是人民自己创造出来用以规范自己行为，保障自己权益的社会公约，是维护自己合法权利的工具，它具有至上的权威。再次，应当加强普法教育和法学研究，创建有中国特色的社会主义新法学，归纳和总结出顺应社会发展和人心所向、切合法治实践需要的法观念，并通过普法教育为人们所理解和接受，以实现法观念的变革和更新。这样，以具有独特性、先进性的法观念为思想动力，中国走向法治文明的道路会更便捷顺畅。
（童光政系法学博士、海南大学法学院副教授）
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